新形势下中等职业教育发展战略思考

（一）办学规模呈萎缩态势

国务院于2002年和2005年两次召开全国职业教育工作会议，并分别印发《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）和《关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）。受国家大力发展职业教育的政策驱动，“十五”时期我国中职教育扭转了“九五”末期规模下滑的趋势，并持续扩张，连续多年扩招人数达50万人以上。到2010年，中职招生人数、在校生人数均达到历史峰值，分别为870.42万人、2231.8万人，同时，中职在校生占高中阶段学生总数的比例达到近15年来的最高值47.78%。然而，进入“十二五”以来，中职教育的规模明显呈萎缩态势。2011年至2014年，中职招生人数连续4年减少50万人以上。在校生人数由2010年的2231.8万人减至2016年的1597.32万人，减少634.48万人，占高中阶段学生总数的比例降至40.25%，减少7.53个百分点。与此同时，中职学校数每年减少数百所，到2016年减至近20年来的最低值1.09万所。见表1。

（二）社会需求呈减弱趋势

2016年11月，笔者曾随教育部职业教育专项调查组（以下简称调研组）到安徽、浙江多地进行调研，召开各层面的座谈会30多场，包括学生及学生家长座谈会、企业代表座谈会、教师代表座谈会以及省级层面、地市级层面、县市级层面相关部门负责同志座谈会，深入17所学校开展实地调研，包括6所普通中学（含九年制学校）、5所高职院校、6所中职学校（含技工学校）。从调研结果来看，各利益相关者对中职教育的需求有所减弱。

首先，企业对中职教育的需求有所减弱。一是随着产业转型升级，技术密集型企业、国有大中型企业对员工文化素质要求越来越高，中职生难以满足产业发展新要求。一些企业反映，相比高职生，中职生年龄太小，心智不成熟，文化基础薄弱，缺乏发展后劲，建议国家大力发展高职教育，扩大五年一贯制学生、中职生升高职的比例。二是劳动力密集型企业、一些服务性行业（如餐食、旅游）对中职生仍有较大需求，但这类企业普遍将中职生当作简单劳动力使用。国家大力发展中等职业教育的目的显然不是“为企业提供简单劳动力”，而是为经济社会发展培养高素质技术技能人才，这类人才是我国产业转型升级不可或缺的重要力量，是我国由制造业大国向制造业强国转变的重要支撑。因此，企业对简单劳动力的迫切需求不能完全等同对中职教育的需求。

其次，学生及其家长依然不太认可中职教育。据对安徽省滁州市、天长市，浙江省杭州市、宁波市、绍兴市的五所九年制学校初三毕业班学生的调查，愿意选择上中职学校的学生比例不足20%，绝大多数学生更愿意上普通高中（72.64%），个别学校愿意上中职的学生甚至不足10%。见表2。另外，在与初三毕业班的部分学生家长座谈时，当问及是否愿意让自己的孩子上中职时，更是经常面临“零”选择的尴尬。受中职吸引力不足的影响，中职招生难的问题越来越突出。目前中职学校入学几乎没有要求，一般有初中毕业文凭就行，而且国家还实施了许多优惠政策。如实施学费减免政策，且不断扩大减免的范围；为学生提供各类奖助学金，且资助的力度和范围越来越大。即便如此，中职学校依然不能吸引学生及家长的青睐，学校每年都要发动教职工、校友及各类社会资源去“找”学生，跑到初中学校、初中毕业生家里去做学生及其家长的工作，招生压力很大。

再次，高职院校对中职生源不太认可。不少高职院校尤其是生源较好的优质高职院校普遍反映，相对于中职毕业生，学校更愿意招普通高中毕业生。一是普通高中毕业生文化基础知识、学习态度、整体素质好于中职毕业生，能更好地适应高等教育阶段的学习要求；二是普通高中毕业生的行为习惯整体好于中职毕业生，较易管理。据对河北省6所普通高校（含4所高职高专院校）100名教师的调查，中职生源总体素质，包括德育素质、智育素质、身心素质均显著低于普通高中生源。另据对3所高职院校287名教师的调查，中职生源在预习能力、基础课学习能力、专业课学习能力、岗位技能学习能力、分析问题能力、解决问题能力、学习管理能力等方面均显著低于普通高中生源。

最后，地方政府对大力发展中职教育心存疑虑。考虑到经济社会发展需求和人们教育需求变化，部分地方政府希望减少中职教育办学规模。他们认为，一方面中职教育已难以满足行业企业用人需求，尤其是一些经济发达地区，人才需求层次高移的趋势明显。为此，应顺应人才需求变化，调整职业教育结构，大力发展高等职业教育。另一方面随着人们生活水平的提高，对教育的需求水平逐步提升，不愿意接受中职教育，更青睐普通高中教育。为此，从办人民满意的教育出发，应调整“普职比”大体相当的政策，适当扩大普通高中教育的办学规模。事实上，受分流政策的影响，近年来到国外接受普通高中教育的人数迅猛增长。据中国与全球化智库、社科文献出版社联合发布的《国际人才蓝皮书——中国留学发展报告（2014）》显示，从2009年起，在美就读高中的中国留学生人数直线上升，2011年约有2.4万名中国留学生就读美国高中，占当年赴美中国留学生总数的15%，成为美国高中留学生第一大来源国，2013年超过3万人，占当年美国高中留学生总数的46%。另据美国国土安全局统计数据显示，2005-2006学年中国在美国就读私立高中的人数仅为65人，2008-2009学年上升到4503人，2012-2013学年达23795人。

（三）中职生“升学”趋势明显

为贯彻落实以就业为导向的职业教育办学方针，2007年6月4日教育部下发《关于进一步做好高等学校各类招生管理工作的通知》（教发[2007]13号），要求从2007年起将普通专升本、五年制高职、中职对口升高职比例分别限定为5%。但随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“构建中高职衔接的现代职业教育体系”以来，教育部对此政策进行了调整。2011年教育部《关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知》（教职成[2011]3号）要求“完善职业学校毕业生升学制度，逐步扩大中等职业学校毕业生升学比例。”自此，为构建现代职业教育体系，完善中职毕业生升学制度，推进中高职衔接，各地纷纷加强高校招生制度改革，拓宽中职升学通道，提高中职升学比例。

首先，高校面向中职招生的方式多样化。包括对口单独考试、分段自主招生（如“三二”分段、“三三”分段、“四二”分段）、五年一贯制、普通高考、注册入学、技能拔尖人才免试入学等。如宁波市2016年累计有10713名中职毕业生通过6种不同方式成功升入高一级学校。见表3。

其次，面向中职招生的院校范围逐步扩大。除了高职院校以外，越来越多的地方开始探索本科院校面向中职自主招生改革试点，且试点学校的数量、招生规模逐步扩大、报考条件更加灵活。如北京市、上海市、安徽省、浙江省、江苏省、山东省、广西壮族自治区等省（市、区）均开展了本科对口中职自主招生改革。以广西为例，该省2016年本科对口中职自主招生计划比2015年增加了16.22%，招生院校由2015年的6所增加至8所，报考资格由以前在本校总评成绩年级排名前10%的应届中职毕业生扩大至排名前30%，并且获得国家级、自治区级技能竞赛三等奖及以上者不限排名。

再次，中职生升学比例大幅上升。如浙江省中职毕业生升入高一级学校比例2010年为14%，2014年提高到24%，2015年达30%；宁波市2014年中职生升学率为43.96%、2015年达48.77%、2016年超过50%。见表4。上海市提出，到2020年，全市中等职业学校毕业生升入高等职业院校的比例提高到50%左右。

（四）中职教育面临价值困境

21世纪以来，“大力发展职业教育”是我国教育发展的重要战略之一。该战略选择有其存在的价值基础：一是从教育价值而言，“大力发展职业教育”可以满足人们多样化的教育需求，符合教育的差异原理、全纳教育理念，能为适合读职业学校的学生提供适宜的教育。二是从伦理价值而言，职业教育虽在一定程度上有悖教育公平，但这种教育满足了效能原理，被视为理想的选择性成才通道，学生在职业学校同样可以成才、成就自我。换句话说，其不公平性可以被其效能减弱甚至消解。三是经济价值，职业教育被认为是实现劳动力生产和再生产的重要手段，对经济增长贡献率大，可通过提高劳动生产率、增加就业、提高人力资本、推动技术进步、优化产业结构等来促进经济增长，能为我国经济发展提供技术技能人才支撑。但实践中，随着中职教育改革发展形势的变化，其价值正在受到质疑。

首先，从教育价值而言，中职教育吸引力依然不足，学生及其家长不愿意选择职业学校。一种人们普遍不愿意接受的教育，其教育价值何在？尤其是教育部实施“普职比大体相当”政策后，中职的教育价值发生偏离，不再是“为了满足人们多样化的教育需求”，而是政策安排、强制分流的需要。一些地方政府为落实“普职比大体相当”政策，不得不按一定比例下达中职招生计划，层层落实，指标到校。

其次，从伦理价值而言，学生初中毕业即要分流并对自己的未来职业做出选择，这有悖教育公平。同时，其“效能”并不能令人满意，中职在促进学生发展方面成效不明显，在满足学生成才需求方面不理想。不少学生既没有掌握持续发展所需要的高中水平的普通文化知识，也没有掌握职业发展不可或缺的专业技能。显然，职业教育的“低效”加剧了其不公平性，其伦理价值面临困境。

再次，从经济价值而言，随着产业转型升级，行业企业对劳动力素质要求越来越高，中职培养的人才层次和质量难以适应企业需求。就层次而言，企业对技术技能人才的学历要求越来越高。据笔者对珠三角159家企业的调查，企业对高中或中职毕业生的需求率只有22.678%（其中国有企业的需求率只有9.38%），对高职及本科毕业生的需求率达64.66%。从质量而言，不少中职毕业生与普通高中毕业生甚至初中毕业生相比，没有明显的就业优势。在此背景下，中职教育的经济价值有弱化的趋势。

（一）基于升学需要将中职教育定位调整为“职业基础教育+就业教育”

职业教育是“以促进就业为导向”的教育，这是由职业教育性质决定的。就此而言，职业教育就是“就业教育”。正因为如此，长期以来，虽然学生有升学需求，但中职学校在帮助学生升学方面总是显得底气不足，且政策上对中职生升学并不鼓励。但从2010年开始，中职升学通道越来越畅，升学比例逐步提高。另外，随着经济社会的发展，社会对中职教育需求的减弱以及高等教育的普及化，中职生升学的趋势会更加明显。

在此背景下，中职教育的定位应做出调整，除依然是“就业教育”之外，还应是“职业基础教育”。作为职业基础教育的中职教育，应为那些有升学意愿和潜力的学生奠定接受更高层次职业教育的基础，为高职院校、应用本科提供优质生源；作为职业基础教育的中职教育，不回避“升学”，应为学生“升学”做准备，由此也能改变中职的社会形象，提高吸引力，让学生及其家长认识到，读中职照样可以上大学；作为职业基础教育，不再单纯强调技能训练，应让学生具备良好文化基础知识，从而为进一步接受高等职业教育（包括专科层次和本科层次）奠定基础；作为职业基础教育不再是“理论够用为度”，而是要掌握进一步深造必要的基础理论知识。

（二）基于市场需求开展职业教育供给侧结构性改革

《国家教育事业“十三五”发展规划》（国发[2017]4号）提出，“到2020年中职在校生达1870万人，高中阶段在校生人数达4130万人”。据此测算，中职在校生将比2016年增加272.68万人，占高中阶段在校生总数的45.28%。教育部等四部门联合印发的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年》（教基[2017]1号）提出，“到2020年，普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当。”由此表明，“十三五”期间国家依然维持“普职比大体相当”的政策不变。但当下中职教育面临发展困境，需要进行供给侧结构性改革。“普职比大体相当”的前提假设是政府认为这种结构是合理的、有效率的，但历史经验表明“政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。”用行政命令解决教育结构问题的效果其实并不理想。国家从人才规划出发，设定中职教育办学规模，但从需求侧的角度而言，中职教育并不受欢迎。在无法解决需求侧问题的情况下，我们就应该调整供给侧。应该基于中职教育的现实需求与潜在需求，包括学生及其家长的教育需求、行业企业的人才需求、地方经济社会发展的现实需求出发，调整中职教育的供给。通过供给侧改革，满足并激发人们的需求。否则，中职教育即使能保持相当规模，也不能保证效率和效益。一是在没有主动需求的情况下，中职教育难以激发学生的主观能动性，难以实现预期培养目标，国家需求（为经济社会发展提供技术技能人才支撑）难以满足。二是家长传统观念在相当长时期很难改变，单纯基于国外经验来设定我国职业教育结构并不符合国情（据悉《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在确立“普职比大体相当”时，就是参考了欧盟的中职结构来决策的[12]），“普职比大体相当”加剧了家长的焦虑感，家长们担心自己的孩子在初中学不好而只能被分流到中职学校，由此也助长了“应试教育”。如此背景下，党中央提出“办人民满意的教育”理想将难以真正实现。三是大量中职学校疲于应对招生困局，始终面临生存危机，在此背景下其所谓内涵建设、教育教学改革难以推进，学校领导、教职员工总是在焦虑中工作。据调查，每年的招生对很多学校的教职工而言都是一种煎熬，他们不知道能招来多少学生、不知道来的学生素质如何。如此状况，如何安心办学、教学？如何去探索技术技能人才培养规律，开展教育教学改革？因此，“普职比大体相当”政策应作适当调整。

首先，“普职比大体相当”不能限于高中教育阶段，应该看初中后职业教育总量，包括中职教育和高职教育。事实上，不少专家对“普职比大体相当”表示质疑。如世界银行东亚及太平洋地区人类发展部提供的《中国：教育发展评估》报告建议：“中国不要制定一个机械的目标，让50%的学生接受普通教育，另50%接受职业技术教育与培训。”我国职教专家欧阳河认为，我们参照欧盟确立“普职比大体相当”政策时，比较口径仅限于中职不合理，应“中高职合一”双口径比较。中高职合在一起计算，我国职业教育的比例已高达75%左右。而中高职相加超过60%就已经是世界上职教比例很高的国家了。因此，在实施“普职比大体相当”政策时，应将中高职统筹考虑。

其次，“普职比大体相当”不应限于普通学历教育，应统筹考虑学历职业教育和非学历职业教育与培训。当前在政策执行中，将“普职比大体相当”限定在普通学历教育阶段，但中职学历教育需求不足。因此，要满足行业企业对初中级技术技能人才及高素质劳动者的需求，可大力发展非学历职业教育与培训。事实上，我国依然存在近亿没有受过任何职业培训的进城务工人员，这部分群体是技术技能人才的潜在来源，应加大职业培训力度。另外，据笔者对有些企业负责人的调查，生产、建设、管理、服务一线员工一般经过3个月的培训就可以成为一名熟练工，但中职学校培养这样的“熟工”却花了3年时间，甚至其培养效果还不如企业短期培训。可见，相比中职学历教育，短期职业培训是当前满足行业企业生产、建设、管理、服务一线技术技能人才需求的更有效方式。

再次，“普职比大体相当”应有地域性，各地经济社会发展水平不同，教育需求不同，应该允许各地根据自身经济社会发展及教育需求情况调整其教育结构，不能搞“一刀切”。如有些经济发展落后地区，尤其是一些中西部的县城，根本没有发展职业教育的经济基础，学生在当地就业无出路，办学条件也不能满足技术技能人才培养要求。在这种情况下，要其保持“普职比大体相当”并不合适。若强制执行“普职比大体相当”政策就会陷入当年福斯特所说的“职业教育谬误”之中。即基于“人力规划”而不是“市场需求”来发展职业教育并不能成功；在没有经济基础的情况下发展正规的学校职业教育不会产生预期效果，相反发展企业本位的在职培训计划更加经济，更少浪费。我国经济发展水平较高的地区，特别是一些东部沿海城市已达到了中等发达国家的经济水平，在这类地区，人们对教育的要求比较高，中职教育需求弱，要保持“普职比大体相当”非常困难，只能向外地招收学生，而各地为了落实当地“普职比大体相当”，会采取地方保护措施，限制本地初中毕业生外流，由此加剧了地区之间的生源竞争，也不利于发挥优质中职教育资源的辐射作用。因此，对于经济发达地区，应基于需求，鼓励其大力发展高等职业教育，包括专科层次的职业教育和本科层次的职业教育，而不是强制性要求其高中教育阶段保持“普职比大体相当”。
 

（三）基于现实困境将中职教育政策重心由“内部”转向“外部”

调研发现，职业教育的发展主要受制于内外两个方面的因素影响：从职业教育内部而言，中职教育存在“两个不适应”。一是人才培养质量不适应行业企业的用人需求。虽然每年有几百万中职毕业生，但许多行业企业依然是求贤若渴，甚至高薪也难以招到熟练技工。中职生的知识、能力、素质因达不到企业用人要求，又往往只能被当作简单劳动力使用。二是人才培养质量不适应学生的成才需求。随着人们生活水平的提高，学生接受职业教育不只是为了获得一份工作，而是要获得一份体面的工作；不只是学习一种技能，而且要具备升学的基础以及职业可持续发展的能力。但当前中职教育还难以做到让学生“就业有优势、升学有基础、发展有潜能”。学校对中职生职业能力的培养效果与学生的需求之间存在较大差距。从职业教育外部而言，中职教育发展环境存在“两个不利”。一是社会环境不利于中职教育发展，重“学”轻“术”的传统观念根深蒂固，社会上对中职教育存有偏见，将中职教育视作“三流”的教育，将中职生当作“问题生”或“失败者”。二是政策环境不利于中职教育发展。如选人用人、薪酬分配、人才评价唯学历论，影响了中职生的职业发展；职业准入制度不健全、国家职业资格框架未建立，影响了中职生的就业质量；混合所有制、股份制、集团化办学、产教融合等深层次的改革探索缺乏教育之外的政策支持；职业教育治理体系不完善，政府、市场、社会及学校关系不顺，各级各类政策主体的职责不清、权限不明、政策边界模糊，政策价值取向冲突。

针对中职教育发展问题，长期以来，我国政策重心主要是着眼于“内部”，旨在强化内涵建设，提高中职人才培养质量。如新世纪以来，各级政府部门出台了许多政策，包括开展示范性学校建设、示范（重点）专业建设、精品课程建设、教学资源库建设，探索现代学徒制改革试点，实施教学诊断与改进制度、人才培养质量报告制度等。着眼于内部的政策措施虽在一定程度上促进了中职教育的发展、提高了人才培养质量，但如果外部问题得不到解决，基于内部的政策措施将难有很好的实施效果。“文本繁荣与实践领域消沉并存”“政策供给过剩与供给不足并存”的局面将始终难以改变，中职教育终将难以健康持续发展。因此，当前及今后一段时期应调整中职教育政策重心，由“内部”转向“外部”，为中职教育发展创造良好的外部环境。

首先，引导教育舆论，加强教育督导力度。一方面加大宣传力度，弘扬工匠精神，引导社会树立正确的人才观、教育观；另一方面加大教育督导力度，落实政府部门、行业、企业等各级各类主体的职业教育发展责任，清理不利于职业教育发展的不合理政策，纠正各类不利于职业教育发展的行为。

其次，提高学生的“出口”质量，提升职业教育吸引力。除继续扩大学生升学通道之外，应加快实施职业准入制度，建立国家职业资格框架，提高中职生的就业质量。通过职业准入制度，提高职业院校毕业生的社会地位和相应的经济地位，并以此充分体现包括中职教育在内的职业教育在人才供给方面不可替代的重要作用，彰显职业院校毕业生的就业优势；通过国家职业资格框架，使职业资格等级具有与学历同等重要的地位，由此逐步改变唯学历论的社会观念，逐步建立能力本位的社会用人制度，职业院校学生可通过取得相应等级的职业资格获得与相应学历同等的社会地位及相应的经济地位。

再次，完善职业教育外部治理体系，建立职业教育外部支持体系。处理好政府、市场、社会和学校的关系，由政府单中心治理向多中心治理转变，充分发挥市场、社会组织、行业企业在职业教育发展方面的独特作用；赋予教育行政部门更大的统筹权，处理好“人”“事”“财”的关系，解决人事政策、财政政策与职业教育事业发展不匹配的问题；建立并完善部门联席会议制度，发改、财政、人社、行业企业主管部门协同推进职业教育体制机制改革，做好政策供给，既为职业教育深层次改革（如混合所有制、股份制、集团化办学、产教融合）提供制度保障，也避免职业教育政策间的价值冲突，切实为职业教育发展营造良好的政策环境。